预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)明确提出加强财政资源和预算统筹、强化对预算编制和财政政策的宏观指导、深化零基预算改革、统一预算分配权等多项举措。
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近年来，我国持续推动预算制度改革。党的二十大报告明确了进一步深化财税体制改革的重点举措，提出“健全现代预算制度”，此次三中全会对健全预算制度作出详细阐释，为做好新时代财政预算工作指明了方向、提供了遵循。
粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒认为，按照《决定》部署和要求落实相关举措，将有力推动我国预算制度更加全面、规范、透明。
“综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全是现代预算制度的基本特征。”在中央财经大学(以下简称中财大)政府管理学院教授曹堂哲看来，《决定》部署健全预算制度以及相关改革举措，具有鲜明的问题导向、目标导向和结果导向特征，能够为进一步建立现代财政制度夯实基础。
政府收入全部纳入预算管理更大范围实现资源公平共享
《决定》提出，要加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。
对此，罗志恒指出，过去由于预算制度不完善，还有部分公共资源没有纳入预算管理，不仅导致预算体系不完整，还使得全民所有的资源因管理问题仅在部分地区共享，造成一定不公平，因此，将政府所有收入全部纳入预算管理，有利于规范预算管理、强化财政资源的统筹，并促进全民所有的资源在更大范围内实现更加公平的共享。
“从预算管理实践来看，当前存在财政资金统筹使用不足的问题，比如部门管理资金存在条块分割、关联领域的资金投入协同性不强，以及重复、分散等现象，亟需加强预算统筹。”中财大中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻说，此外，国有资本经营预算在“四本预算”中体量较小，与国有资产规模不匹配，应充分挖掘利用好这些财政资源。
“统筹预算是应对财政紧平衡挑战的重要政策选择。”曹堂哲认为，统筹预算要求收入一个“笼子”，即财政收入全口径管理；预算一个“盘子”，即“四本预算”统筹安排；支出一个“口子”，即财政支出精准发力。
完善国有资本经营预算管理制度强化重点战略任务保障
《决定》要求，完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。
据了解，国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。“加强国有资本经营预算管理是对国家资产实现有效管理最直接的方式，尤其是加强国有资本经营的绩效管理，对深化提升国有企业改革、提高国有资本经营效率、增强国有经济的战略支撑和安全保障作用具有重要意义。”罗志恒认为。
“完善国有资本经营预算和绩效评价制度与《决定》中对国有资本和国有企业的发展定位相一致。”曹堂哲指出，在支持国有资本和国有企业做大做强和做优的同时，通过收益上缴和调入一般公共预算以及优化支出结构，有利于缓解财政收入压力、强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。
在当前财政预算绩效评价框架下，如何完善国有资本经营预算和绩效评价制度？姚东旻建议，研究出台有针对性的国有资本经营预算支出绩效评价机制，优化完善国有资本经营预算支出申请流程，从源头上把好国有资本经营预算支出资金效率效益“关口”，同时，加强财政部绩效评价以及执行监测等手段应用，督促引导企业用好国有资本经营预算资金。
加强预算编制宏观指导深化零基预算改革
预算编制直接体现财政政策的意图和方向，是实施财政政策和宏观调控的重要工具。《决定》明确，强化对预算编制和财政政策的宏观指导。“这一要求意味着要进一步完善规划预算，形成‘资金跟着项目走、项目跟着规划走、规划跟着战略走’的预算编制宏观指导体系。”曹堂哲认为。
据了解，目前我国的预算编制采取“两上两下”方式，整个预算编制流程以基层预算单位的“一上”数据为基础。“这容易导致基层预算单位仅考虑自身支出需求和部门利益，从而弱化了预算作为宏观调控政策实施工具的作用。”罗志恒指出，强化对预算编制和财政政策的宏观指导，有利于加强预算制度对宏观调控政策尤其是财政政策顺利实施的保障和支撑作用，实现财政资源统筹和有效利用。
近年来，我国政府大规模推开零基预算改革，在已有实践基础上，《决定》强调，深化零基预算改革。
据介绍，零基预算是指不以历史期经济活动及其预算为基础，而是以零为起点、从实际出发分析预算期经济活动的合理性，从而形成预算的预算编制方法，是提高财政使用效率、避免财政资源浪费的重要手段。我国自20世纪90年代开始了第一轮零基预算试点与探索，2014年以来各地开始了第二轮零基预算探索。经过长期实践，零基预算的理念已广泛普及。
“事实上，很多地方在零基预算改革中融合了支出结构优化、政策和项目清理、绩效管理、支出标准体系建设、跨部门协同等管理举措，使得零基预算成为新形势下财政治理的有效工具。”曹堂哲介绍。
据了解，目前我国在国家层面仍然没有统一的零基预算编制框架，也未进行细化的零基预算改革实施情况评估。罗志恒建议，建立健全与零基预算相关的配套制度，例如项目库、预算绩效评价及反馈机制等，强化对零基预算编制的制度支撑，进而提高财政资金使用效率，促进积极财政政策提质增效。
提高预算管理统一性规范性强化公共服务绩效管理
针对预算分配权以及预算公开，《决定》指出，统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性，完善预算公开和监督制度。
“预算分配权是预算资金使用全过程中资金分配和调度的权力。”曹堂哲指出，目前我国一些资金领域存在预算分配权分散的情况，一些地方预算分配比较散碎，导致转移支付资金分配权责不够清晰、项目交叉重复等，这都不利于提高资金统筹和使用效率，迫切需要按照《决定》要求在制度、权责、机制等方面加强财政部门在预算分配中的主导作用。
“统一预算分配权，意味着从预算管理层面强化财政资源‘一盘棋’的统筹和使用，能够避免财政资源的碎片化和‘撒胡椒面’式的政策格局，减少部门利益博弈和某些寻租行为，有利于提高财政资源的规模效应和精准度，更好促进高质量发展。”罗志恒说。
姚东旻认为，完善预算公开和监督制度对于提高政府治理水平、增强财政透明度和提升公众信任度具有重要意义。他建议，在新一轮预算改革中更加突出预算公开和监督，要进一步完善预算公开制度体系，拓宽预算信息公开的覆盖范围，细化预算公开的各项内容，确保公开信息的时效性和真实性；加强财会监督，推动财会监督与党内监督、人大监督、民主监督等其他各类监督方式形成合力，完善预算监督体系。
公共服务关乎民生，连接民心，是政府职能之一，也是以人民为中心的国家治理的要求。《决定》提出，加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估。
“随着我国经济发展阶段和主要任务的变化，公共服务支出在财政支出中的比重不断扩大，加强公共服务绩效管理，有利于提高民生财政理念和要求下的公共服务支出效率，提升公共服务质量。”罗志恒认为。
据了解，功能评估是对产品、工程等进行功能分析，找出某一特定功能的最低费用，并与现实费用进行比较，找到最佳的投入产出比和成本效益比。“事前功能评估是成本预算的重要范畴，强调项目、投资等立项之前通过确定绩效目标、核算成本、找准绩效基线等，形成支出标准安排预算。”曹堂哲指出，《决定》强调强化事前功能评估，是探索成本预算绩效管理的破题之举，能够深化事前绩效评估，推动预算绩效管理提质增效，进而促进降本增效和高质量发展。
作者：敖阳利私募股票软件
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